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20 2019/05

環境行政責令改正決定應當遵循正當程序原則

張鐵柱

    《環境行政處罰辦法》第十二條規定,“責令改正或者限期改正違法行為屬于行政命令,不屬于行政處罰,不適用行政處罰程序的規定”。據此,有環境行政執法人員認為行政機關不需要履行先行告知和聽取相對人陳述、申辯意見等程序而徑行作出責令改正決定。筆者認為這種觀點值得商榷。


      一、行政責令決定的法律屬性并不明確

      目前沒有一部法律或行政法規明確規定行政責令決定的法律性質,更沒有規定行政命令的內涵和外延。《行政處罰法》規定的行政處罰種類中包括“責令停產停業”,有觀點認為必須嚴格符合“責令停產停業”的表述才屬于行政處罰,而針鋒相對的觀點則認為,不論如何表述,只要符合“責令停產停業”的實質內容就屬于行政處罰。《環境行政處罰辦法》將“責令停產整頓”“責令停產、停業、關閉”明確歸為行政處罰,同時將九種形式的責令改正行為歸為行政命令,其中包括“責令停止施工”“責令停止試生產”“責令停止生產或使用”等,而對于“責令限制生產”和“責令停產整治”,既沒有明確歸為行政處罰,也沒有明確歸為行政命令。


      實務中,行政責令改正決定的屬性也有較大爭議,有觀點認為屬于行政命令,也有觀點認為屬于行政處罰或行政強制措施。在吳樟樹與舒城縣環境保護局責令停止違法生產通知書一案([2015]六行終字第00051號)中,六安市中級人民法院認為環境主管部門依據《建設項目環境保護管理條例》第二十八條作出的責令停止生產決定屬于行政處罰。《最高人民法院行政審判庭關于對人民法院審理港務監督行政案件適用法律問題的答復》(行他(2000)第13號)中認為立即停航通知屬于行政強制措施。還有觀點認為行政責令改正決定屬于行政指導。《最高人民法院關于規范行政案件案由的通知》將行政處罰和行政命令作為并列案由,但是該通知旨在規范行政案件案由,并未明確規定行政行為的分類標準,更沒有直接規定行政責令改正屬于行政命令而不屬于行政處罰。該通知第二條規定,在立案審查階段,可以根據當事人的起訴確定初步案由,在審理階段,如果發現初步確定的案由不準確時,應當根據審理后確定的法律關系性質來確定結案案由。這也說明,該通知本身不具有作為分類標準的功能,具體類別應經法庭審理甄別后確定。

     《行政處罰法》第十二條規定,國務院部委規章僅可以設定警告和一定限額以下罰款兩類行政處罰,而且必須以“尚未制定法律、行政法規”為前提。因此,國務院部委規章籠統規定責令改正屬于行政命令而不是行政處罰并不妥當。

      二、不利行政決定應當遵循正當程序原則

      2004年,《國務院關于印發全面推進依法行政實施綱要的通知》(國發〔2004〕10號)規定,“行政機關作出對行政管理相對人、利害關系人不利的行政決定之前,應當告知行政管理相對人、利害關系人,并給予其陳述和申辯的機會;作出行政決定后,應當告知行政管理相對人依法享有申請行政復議或者提起行政訴訟的權利”。

      2014年,最高人民法院通過指導案例38號“田永訴北京科技大學拒絕頒發畢業證、學位證案”確立了正當程序原則,即行政機關做出不利行政決定前應當允許相對人申辯并在決定作出后及時送達,否則視為違反法定程序。《最高人民法院辦公廳關于印發<行政審判辦案指南(一)>的通知》指出,行政機關作出對利害關系人產生不利影響的行政決定前,未給予該利害關系人申辯機會的,不符合正當程序原則;由此可能損害利害關系人合法權益的,人民法院可以認定被訴行政行為違反法定程序。

      部分地方法規、規章規定了行政執法的一般程序,這些規定對所在區域內的行政執法機關的執法行為具有法律約束力。比如,遼寧省人民政府于2011年頒布的《遼寧省行政執法程序規定》規定,行政執法機關作出行政執法決定前,應當聽取當事人的意見,并書面告知當事人擬作出的行政執法決定及相關的事實、理由和依據,當事人享有陳述意見的權利;陳述意見的期限及逾期不陳述意見的后果;行政執法機關告知當事人享有陳述意見的權利之日起,當事人及其代理人有權到行政執法機關申請查閱、摘抄、復制行政執法卷宗中的證據材料。

      三、環境行政責令改正決定對相對人有重大不利影響,應當遵循正當程序原則

      環境行政主管部門作出的責令改正決定是對相對人具有法律約束力的行政決定,對相對人的權利義務有重大不利影響。一方面,責令改正的方式本身可能直接限制相對人的其他民事權利,比如責令停止生產,不僅針對環境違法行為本身,還限制了相對人的生產經營自主權,明顯具有懲罰性。另一方面,《環境保護法》規定了按日連續處罰和行政拘留處罰,責令改正是按日連續處罰的前提條件,也是個別情形下行政拘留的前提條件,所以責令改正決定隱含著對相對人巨額罰款或行政拘留的可能。如果相對人不履行具有可執行內容的責令改正決定,環境主管部門還可以依法向人民法院申請強制執行。所以,環境行政責令改正決定屬于相對人產生重大不利影響的行政決定。環境行政主管部門做出的責令改正決定應當遵循正當程序原則,保障相對人的合法權利,如允許查閱、復制證據材料,先行告知相對人擬做出的決定內容和法律依據,聽取相對人陳述、申辯意見等。

      在五通橋區環境保護局與四川樂山川本電器制造有限公司環保局環保行政命令糾紛一案([2017]川11行終173號)中,樂山市中級人民法院認為,責令改正和行政處罰屬于聯系緊密的行政行為,且均會對行政管理相對人權利義務產生不利影響,因此行政機關作出責令改正違法行為的決定前,應當經過與行政處罰程序類似的正當程序。五通環保局并未事先給予川本公司陳述和申辯權利,違反了正當程序的要求,屬程序違法,依法應予撤銷。

      綜上,環境行政執法人員切不可以為部門規章規定了責令改正不屬于行政處罰就可以不履行先行告知、聽取相對人陳述、申辯意見就徑行做出決定,否則相關決定有可能被人民法院認定為違反法定程序,進而予以撤銷。